- 《中华文摘》文章：地方行政潜规则观察
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文/郭剑鸣
说起行政潜规则现象，人们的感触往往溢于言表。市井、官场和学界都常以此为谈资，但大家对什么是行政潜规则并没有定论，人们常用“上有政策，下有对策”，来形容地方政府行政过程中存在的潜规则现象。
其实，在中国特有的传统人情文化土壤和当前社会转型的双重烘托下，寄生在正式行政规范中的潜规则，不论是在发生的动因、存续的形态，还是在衍生的政治风险方面都要复杂得多。它们侵蚀正式规范的权威，滋生政治腐败，扰乱行政秩序，阻碍依法行政的进程。因此，要洞察、理解和改善地方政府的行政过程，就不能只注重正式行政规范的建设，而漠视行政潜规则的整治。
地方行政潜规则百态
当下，地方政府行政行为中值得警惕的潜规则现象主要表现为：
其一，“公地悲剧”�！肮乇纭笔枪∶杌娴母鎏謇硇匝≡褡钪盏贾录迕娑怨媸钡姆抢硇越峋�，后来逐步演化为一些公共部门进行“外溢”性决策时的潜规则。比如，昆明滇池和无锡太湖的蓝藻化就是“公地悲剧”的样板。由于湖水治理的益处是开放性的，大家享用的，而治理的成本主要由排污单位承担。于是，谁也不愿先减排、多付出，而宁愿眼睁睁看着湖水蓝藻化，一起受害。
其二，“搭便车”。一些地方政府和部门，对需要多方合作治理的事务、共同建设的设施，常常用不支付成本而坐享其成的招数。台面上大家约定共同行动，一方总希望另一方先动，好借点力、省点事；而另一方也总防着对方占便宜，结果，共同行动变成共同不动。比如，省际、市际、县际交汇地区的社会治安，就常常成为被人遗忘的角落，本该连接的公路也要好事多磨很长一段时间。
其三，“屁股决定脑袋”。地方政府在确定发展什么、如何发展、用什么人等重大问题时，一定程度地存在“唯上”现象，跟着上级政府或领导的喜好来制定发展规划，有的甚至挖空心思来揣摩领导的兴趣和意图。在同级班子中，“一把手”决策几乎成了隐性约定，而一些领导也喜欢用“不换脑子就挪位子”来强化其权威，使得“上行下效”现象形成恶性循环。某地级市在换届调整干部时，就出现组织部门按程序三次提出拟人名单，而三次被书记推翻的情况，其原因是书记想提拔的人不在名单上。结果，组织部和分管组织工作的副书记，费尽心机揣摩到书记想用的人，这个名单才被通过。
其四，“阳奉阴违”。一些地方官员表面上并不排斥显规则，甚至可以说十分重视，大会讲小会提，并且不断丰富显规则内容。但他们丰富显规则的目的却不是为了维护、践行显规则，而是为了用它装门面，说给上级听、社会看�；褂械牡胤阶ㄌ粝怨嬖蛑杏欣�、便利的部分宣传、执行，对其中不利或不易执行的部分避而不谈，或浅尝辄止。
其五，“好大喜功”。由于评价干部过于注重“政绩”，一些地方在上工程、搞项目时，已形成了要么不搞，要搞就尽可能做大的决策思维。比如，前些年建音乐喷泉广场成风，但怎么建才有轰动效应呢？各地便展开“一大二高三长”的竞争。广东河源市、天津、洛阳、哈尔滨、南昌、北海银滩、北京中关村等地，先后建成了最高、最长，或者喷头最多的喷泉。
其六，“三不管”。一些地方政府的职能部门在履行其分内职责时，形成“群众不上访，不管”、“媒体不曝光，不管”、“上级不批示，不管”，即所谓的“三不管”潜规则。比如，三鹿奶粉事件、孟连胶农事件、出租车罢运事件等，当地政府都是在被动中接招的。
其七，“标新立异”�！靶鹿偕先稳鸦稹�，一些地方甚至将新官能否提出什么新异的发展招数，作为判定其工作水平和能力的重要标志。新官为了在新的地方快速站稳脚跟，也往往在出新招上狠下工夫，希望通过出台新政策，制定新规划来产生新政的局面。仿佛新班子提不出什么新思路，就压不住阵脚。结果，每个新班子都有临危受命之感。没新招，甚至根本不需要什么新招，也非得弄出点新花样。不管前任的功过是非，后任改变前任的思路和政策，似乎是理所当然的事。
其八，“一年看，二年干，三年等着换”。一位县委书记曾形象地描绘过，这一潜规则的作用机理。他透露说，“干部提拔使用是有周期律的�！薄耙韵缯蛞话咽治�，他的提拔调动就像部队的步兵移防，先从小乡镇调到大乡镇，再从大乡镇调进城。什么时候该调动了，他心里很清楚�！彼褂酶孟匦蘼返睦�，为这条潜规则作了附注。在干部调整后的次年，这个县几乎所有的乡镇都新修了路，而第3年乡镇换届，全县再没有哪个乡镇修路。因为，“乡镇干部们都在等着换呐，根本没心思干正经事”。
潜规则何以能大行其道
从本质上看，地方行政潜规则具有明显的利益驱动性特征。
由于现行的监督制度基本上是重内轻外模式，对行政违规行为的查处主要依赖内部监督，但内部监督的主体与对象同属一个体系，有相似的工作环境，难免被行政潜规则同化和约束。特别在地方狭小的官场空间里，行政机构及其公职人员拒绝潜规则行事所付出的代价，在通常情况下要远远大于遵循潜规则行事可能得到的利益。上面所列之“公地悲剧”现象、“上行下效”现象和“不告不理”现象，都属于利益驱动型的行政潜规则。
从形成过程来看，行政潜规则的普及，是一个不断外卷化的放大模式。起初，它往往只是很小的圈子(比如老部下、同学、战友之间)内认可的一种处置公权力和公益的方式。但随着这个小圈子掌握的行政资源越来越多，并对圈子外的机构和个人产生强大的吸附力，而圈外成员开始并不明白圈内的潜规则，他们在向圈内靠近时，可能采取显规则的模式，在他们一次次靠近失败后，其中一些人就会尝试另类方式探听和接受潜规则，进入圈子分享资源。比如，那些热衷去“跑官、买官”的公职人员，并非一开始就采取这样的方式。
地方政府在政策执行中的“阳奉阴违”现象，也是多次经验试错后形成的认识。比如，在执行减排这样具有明显外溢性的环保政策时，需要上下左右齐心协力才能奏效，如果其中有一方采取“搭便车”的做法，就会稀释其他方减排的成效，“搭便车”就会产生“多米诺骨牌”效应，推倒他方做环保的信心。久而久之，一些地方在执行外溢性政策时，采取雷声大雨点小的方式，就成了该领域的潜规则。
同时，对地方行政法律法规的变通，也会滋生潜规则。变通的目的就是，怎样更简便、更有利为特定的地方、部门、团体乃至个人办事。在制度实施中，执行者在未得到制度决定者的正式准许，未通过改变制度正式程序的情况下，自行改变原制度中的某些部分，从而推行一套未经合法程序变更的制度安排。变通后的制度与原制度，有的仅保持着形式上的一致，有时则仅采用和原制度相同的话语系统，表面上受与这套话语相联系的意识形态等因素的约束，有时则断章取义，貌合神离。
另外，我国处于社会转型期所特有的制度漏洞，也会生长出很多潜规则。潜规则之所以能够附着在显规则背后，潜藏下来，很大程度就是因为显规则本身有缺陷。这些缺陷有的是客观环境制约的，有的是制度建设技术造成的，更多的是人为曲解的。
比如，我国的行政法规有的方面搞“一刀切”，有的方面过于原则性，还有的方面又赋予地方过多的自由裁量权，无论哪种情况都极易催生行政潜规则�！耙坏肚小蓖瓜怨嬖蚰岩允屎细鞯氐氖导�，这就迫使地方去寻找变通的办法；过于原则性导致显规则含义模糊、操作性差，地方也不得不另定规则；而如果显规则赋予地方过多的自由裁量权，就更不易控制潜规则的滋生。比如，地方行政目标制定中的“好大喜功”现象，行政方式上的“标新立异”现象，和“一年看，二年干，三年等着换”的任期现象，就与现行的行政考绩机制、评价机制存在的偏失有关。
治理行政潜规则之策
如果听任这些潜规则在地方行政中膨胀起来，正式的法律、制度和规定，就不能发挥应有的社会管理功能。那么，如何整治行政潜规则呢？俗话说，解铃还须系铃人。行政潜规则盛行的根源在于，其向循规人所提供的机会和利益，所以整治就应该从断开这个利益供应链做起。
首先，培育以合法性为内核的制度文化，破坏行政潜规则生长的文化环境。显规则与潜规则的本质区别，就在于前者是合法的，后者是不合法的。何以会有那么多公职人员和民众认可或被动接受不合法的潜规则？原因自然是多方面的，但关键一点还是合法性意识薄弱。
在相当一部分公职人员的头脑中，还没有形成合法性的思维，还没有追问自身权力、地位和利益来源的合法性的习惯，还没有养成“对事不对人”、坚守制度底线的工作作风。一般民众的心中也没有普遍确立，以合不合法作为待人、接物、行事的标准，人们很少也没有条件去甄别，政府行为中哪些是合法的，哪些是不合法的，哪些官员的行为是代表政府真实意志的行为，哪些官员的行为是他们私下意志的产物。
培育以合法性为内核的制度文化，一方面，要在全体公民中树立以合法性为底线，来评判和认可行政规范的效力的思维，而不是单纯以有利、有效、简便，来评判和认可行政规范的合法性；另一方面，要建立定期审查行政行为合法性的机制，任何行政潜规则都要通过行政行为展现出来，审查行政行为的合法性，可以起到过滤行政潜规则的作用。
其次，完善行政监督体系，加快阳光政务工程建设，使行政潜规则无处隐身。行政潜规则之所以能长期隐藏于显规则身后，人们深受其害，又揪其不出，打它不着，一个重要原因就是，我们对行政潜规则现象的监督还存在死角，政务公开还不充分。行政潜规则正是在这样一种内部打不痛，外部打不着的“温床”中孵化成长的。
要强化监督，真正抑制潜规则的蔓延，必须让内外监督两个轮子都转动起来。行政内部监督体系要从隶属关系、人事权、经费等方面，完全脱身于地方，直接受命于国家监督机构，采取特派员的形式进驻地方，从制度设置上尽可能减少监督体系与地方利益、部门利益扯上关系。要对地方监督体系建立问责制，在经常发生随意违规、曲解规范、私定规则现象的地方，对监督机构长期发现不了、处理不力的，要追究监督机构的责任。
行政潜规则造成的危害，最终都会转嫁到社会公众身上，社会公众最有监督行政的激情。但由于沟通渠道不畅，他们往往不清楚哪儿受到了不公正的对待，更不清楚隐藏其后的潜规则因素。因此，要充分挖掘出外部监督的能量，关键在于政务公开、信息对称，沟通渠道畅通和监督权利得到保障。只有让社会公众对显规则充分知情，他们才知道如何去防范潜规则的侵害，并与之斗争，形成对潜规则的内外部监督夹击态势，其藏身的空间才会逐步缩小。
第三，提高行政立法和制度设计水平，规范行政自由裁量权的运用。一方面，及时做好规章制度的立、改、废工作，缩短我国立法与司法解释的周期，提高显规则的科学性、时效性和可操作性；另一方面，要充分尊重各地的特殊性，在与地方实际关联紧密、普适性不高的行政立法领域，国家应向地方下放行政立法权。
第四，进一步明晰政府行为的合理界限，防控行政潜规则的危害性越界放大。经过数次行政改革，我国的政府模式已走出了“全能政府”的阴影，但对于哪些领域应该由政府履责，哪些事务应该由社会自治，还是比较模糊。这客观上为公权力创设了更大的潜在寻租市场，也迫使社会组织、企业和个人，保持着对公权力的设租需求，留下了广阔的交易空间。
政府权能越大、公域与私域的边界越是模糊，官员滥用自由裁量权的空间就越大，民众就越离不开“市长”。其结果是，政府职能、官员权力的“灰色地带”增多。明晰政府行为的合理边界，可以最大限度地缩小权力寻租和民众设租的范围，枯竭潜规则泛滥的利源，对整治地方行政潜规则有釜底抽薪之效。
(摘自《决策》)
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