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中国新闻周刊:福利供暖体制改革的公平逻辑起点

2006年01月10日 09:56

  (声明:刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权)

  供暖福利制度最严重的弊端是,政府的补贴是按照身份分配的,而不是按照真正的需要分配的,因而正在进行中的供暖体改应该确立一个公平的逻辑起点,这个起点由两条原则构成:第一,个人承担取暖责任;第二,政府应当重新设计供暖补贴支出的结构

  从2003年开始,东北、华北、西北以及山东、河南等地的城镇开始供热体制改革试点。对于供暖体制,首先需要明确一个基本方向,那就是取消供暖福利制度。原因在于,这一福利制度是极不科学的。

  传统的供暖体制是“单位包费、福利供热”,这是以住房福利制度及单一的住房公有制为基础的。供暖企业与交费企业都为国有单位,供暖是政府在职工货币性收入较低的情况下提供的一种实物福利。几十年下来,供暖被供职于国有单位的民众普遍地理解为一项政府福利。

  这种福利制度最严重的弊端是,政府的补贴是按照身份分配的,而不是按照真正的需要分配的。

  事实上,在计划经济时代,国字号员工本来就属于中高收入群体,他们恰恰享受了供暖福利,那些低收入群体往往得自己负担取暖的全部费用。也就是说,在供暖问题上,政府的财政没有发挥其公共功能,没有雪中送炭,而是锦上添花。

  很多人声称,计划经济有助于实现公平,事实也许并非如此。耶鲁大学管理学院的陈志武教授最近的一项实证研究表明,政府对经济的控制越强,地区间收入差距不仅不会缩小,反而会不断扩大。陈志武将数据从北京到各省会城市,到地区市,再到县一级级排列,结果显示:人均固定资产投资从最高点依次下降至最低点,人均GDP也从最高依次下降至最低。

  国家福利的配置也表现了同样的特征。收入最稳定的国家机关干部、国有垄断企业员工所享受的国家福利也是最多的,比如住房福利,保险福利,当然也包括供暖福利。

  目前,城镇80%以上的住宅已经归居民个人所有。这其中,部分民众通过原有公房的改革而获得房屋产权,但更有相当比例的民众是直接购买了商品房,后者的房屋供暖费用完全由个人承担。继续保留供暖福利,对后一部分居民就是明显不公的。

  因此,供暖体制改革的逻辑起点是全面停止福利供暖(少数低收入人群除外),原则上每个人应当自行承担自己的取暖责任。

  目前的改革方案中,特别推出“暗补变明补”。这是将人们的福利心理渐进割断的一种过渡性政策。问题的关键是,现在的“暗补变明补”仍然是以国家机关和国有单位职工理应享有供暖福利为前提的。这个前提本身就是不科学的,原因如上所述。

  由于供暖福利的享受者比公车福利的享受者范围广泛得多,包括不少供职于国有企业而现在失业、退休的低收入群体,因而补贴的存在始终会给他们以某种心理慰藉,而“暗补变明补”的政策尽管存在着不合理,却未必会招来严厉批评,甚至会被喝彩。

  但“暗补变明补”式改革本身的不公平,并不会因为改革所涉及的人群的特殊性而发生改变。

  近几年来各地尝试的公车改革之所以遭到舆论的强烈批评,就是因为这些改革是以大大小小官员有权享用公车为前提的,并据此向各级官员发放高额货币化车补,每月上千元的补贴,已经相当于普通民众的月薪了。这是一种把旧体制的不公平公开化的改革,注定难以获得民众认可。

  供暖改革应当为自己建立一个公平的逻辑起点,这个起点由两条原则构成:第一,个人承担取暖责任,第二,政府应当重新安排供暖补贴支出的结构。

  供暖的市场化改革,并不是说政府就完全不再承担任何责任。但此种政府福利的分配,不应再按照居民的身份,或者看他就职于哪种类型的单位而定,而应考察居民的收入与生活现状,在此基础上,对那些收入太低无力取暖的人群,予以适当补贴。

  这样,改革就既不是政府“甩包袱”,也不是简单地“暗补变明补”,而是让政府在市场之外发挥其应有的作用——以财政资金帮助那些真正需要帮助的民众。

  通过这样的改革,一些现在享受供暖福利的低收入人群可能会继续享受政府的补贴,但这种补贴已经是建立在公共财政基础上,是颠覆了计划体制后,按照公平原则在市场之外采取的社会政策。

  供暖体制改革无疑将是一次利益调整,可以预计,这样的利益调整过程是有难度的,甚至可能被扭曲——目前享受供暖福利的主体正是国家机关工作人员,改革未来的受益者却应该是中低收入群体,而这些人往往很难在改革方案的决策过程中表达自己的诉求。改革能否按正确的方向前进,取决于是否能够突破这一瓶颈。

  拥有决策权的各级政府官员会不会取消自己已经习惯的福利,把原来补贴给他们的财政资金慷慨地让出来,补贴那些真正需要的低收入民众?实现这一点,恐怕需要对改革方案的决策程序本身进行改革。

  通过人大的控制与审议,提高决策过程中民众的参与度,将是供暖体制改革取得成功的制度保障。

  (来源:《中国新闻周刊》;秋风)

 
编辑:邱观史】
 


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